Перспективы развития пожарной охраны: актуальные правовые вопросы

Кроме того, по мнению многих специалистов, построенная система надзора и контроля за выполнением требований пожарной безопасности не позволяет осуществлять сквозной и взаимосвязанный мониторинг состояния пожарной безопасности как на всех стадиях жизненного цикла объектов защиты, так и в целом на территориях с учетом широкого спектра элементов, влияющих на состояние защищенности от пожаров и последствий от них.

Сейчас разработаны проекты трех федеральных законов: один представлен в Государственную Думу группой депутатов и два подготовлены МЧС России. Эти законодательные инициативы можно условно разбить на три группы, регулирующие конкретные правоотношения.

Первое — это возврат органов федерального государственного надзора МЧС России в градостроительную деятельность от стадии проверки проектных решений, касающихся вопросов пожарной безопасности, до выдачи разрешений на ввод объекта строительства в эксплуатацию. Само по себе это не ново. До 2007 г. такая практика существовала в деятельности федеральной противопожарной службы. Но с учетом сокращения существующей численности инспекторского состава (менее 10 тыс.), а главное длительном отсутствии данной функции, а также специальной подготовки кадров могут возникнуть существенные трудности при достижении положительных результатов — проектирования и строительства безопасных в отношении пожаров зданий и сооружений.

Второе — это изменение в части, касающейся организации и осуществления надзорных мероприятий. Сейчас все планирование осуществляется в отношении конкретного юридического лица, но на объектах может присутствовать не один собственник, не говоря уже про арендаторов. Получается, что системы пожарной безопасности разрабатываются в целом на все здание, но отдельные элементы этих систем могут находиться в ведении разных организаций. При этом обязанности создания эксплуатирующей организации на все здание (сооружение) законодательством не предусмотрено. Например, система дымоудаления проходит на высоту всего здания, а этажи имеют разных собственников — значит, необходимо планировать проверку каждого из собственников. Законодательство же, касающееся защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного надзора, построено таким образом, что одно и то же лицо можно проверять не чаще определенной периодичности. Проверили вы вчера один объект — завтра другой проверять уже не имеете права, ждите несколько лет. Чтобы исключить указанный правовой пробел, в проекте законодательного акта предусматривается установление права на проверку с привязкой к конкретному зданию (сооружению). Кроме того, предлагается проводить указанные проверки без уведомления, так как внезапность, как показывает практика, — лучший способ узнать реальное положение дел на объекте.

Третья законодательная инициатива касается возврата такого вида административного наказания за нарушение требований пожарной безопасности, как административное приостановление деятельности. При этом все прекрасно понимают, что при отсутствии законодательно закрепленного перечня нарушений требований пожарной безопасности, которые создают реальную, а не мнимую угрозу жизни или здоровью граждан, значительно повышаются требования к обоснованности и объективности принимаемого решения как со стороны надзирающего органа, так и со стороны судебного органа.

Что касается окончания «надзорных каникул», то данная мера предопределена положениями статьи 8.1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 № 806, которыми утвержден новый механизм в деятельности государственных надзорных органов, а именно риск-ориентированный подход. Теперь вся деятельность и отдельные объекты должны быть отнесены к определенной категории риска, в зависимости от которой и осуществляется планирование проверок со стороны надзорных органов. При этом юридические лица или индивидуальные предприниматели вправе подать в орган государственного контроля заявление об изменении присвоенных ранее категорий риска.

В соответствии с пунктом 12 Правил противопожарного режима, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации 25.04.2012 № 390, руководитель организации на объекте с массовым пребыванием людей обеспечивает наличие инструкции о действиях персонала по эвакуации людей при пожаре, а также проведение не реже 1 раза в полугодие практических тренировок лиц, осуществляющих свою деятельность на объекте. Именно для тех, кто работает на объекте, пишутся эти инструкции и проводятся практические тренировки. Пожар в «Зимней вишне» наглядно показал состояние хаоса среди посетителей, т.к. те, кто был обязан организовывать эвакуацию, покинули объект раньше всех остальных. При этом необходимо помнить, что любые навыки сохраняются при их постоянной отработке. Здесь периодичность должна напрямую зависеть и от наличия вновь поступающих работников. Кроме того, такие отработки, несомненно, наиболее целесообразно организовывать и проводить совместно с подразделениями пожарной охраны и целью их должна являться не только организация эвакуации, но и отработка правильных действий в случае возможного использования первичных средств пожаротушения, индивидуальных средств защиты органов дыхания и средств самоспасания (при их наличии).

Кроме того, и сами организации, выполняющие работы в сфере пожарной безопасности или производящие пожарно-техническую продукцию, очень часто падки только на заработок, а не на качество. Даже если рассматривать процедуры монтажа, обслуживания и ремонта, то и здесь стараются экономить. При монтаже, например, автоматической пожарной сигнализации требуется использовать электропровода с негорючей изоляцией, но, учитывая, что провода идут в гибком рукаве или в местах, скрытых от глаз (за подвесным потолком, например), появляется желание использовать провода с более дешевой горючей изоляцией. На стадии технического обслуживания всей системы отсутствует единый алгоритм действий, так как производитель может дать только рекомендации по отдельным элементам — тем, которые он производит. Сам заказчик порой желает видеть систему только для прохождения очередной проверки, а не обеспечения реальной безопасности на объекте. В результате согласно государственной статистике в зависимости от категории объектов от 45 до 60 процентов системы в случае возникновения пожара не выполняют в полном объеме свои функции.

Если говорить о стоимости системы, то необходимо сначала определись ее состав в зависимости от категории объекта. Чем опаснее, с точки зрения возможных последствий пожара, объект, тем сложнее по качеству и больше по количеству системы противопожарной защиты. Значительную долю в стоимости систем занимают монтажные и пусконаладочные работы.

При этом необходимо помнить, что согласно части 1 статьи 1 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» данный ФЗ регулирует правоотношения только в части установления требований к продукции, а не к порядку ее изготовления, обслуживания или ремонта. Указанный перечень работ с конкретными системами должен регулироваться национальными стандартами другого характера, нежели нормативными документами, принимаемыми в рамках реализации «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности» (см. часть 3 статьи 4). Все дело в том, что любой набор отдельной продукции в области пожарной безопасности (датчики, спринклеры, приемно-контрольные приборы и т.п.) становится элементом системы пожарной безопасности объекта, когда осуществлен его монтаж на конкретном объекте с учетом его специфики. Производителей, которые производят все — начиная от шурупов и заканчивая условно проводами, трубами, датчиками и т.п., да еще и выполняют на объекте монтажные и пусконаладочные работы, нет, — а значит, и инструкций заводов-производителей на всю систему быть не может. Сейчас ведется работа соответствующими техническими комитетами по подготовке требуемых национальных стандартов по аналогии с ранее существовавшими в системе МВД РФ руководящими документами (РД) по организации монтажа и технического обслуживания пожарной сигнализации.